Kamu Kavramı, Kamu Hizmeti ve Yerel Yönetimler
Dr. Öğr. Üyesi Zülfiye Yılmaz
Kent siyasetinin bir aracı veya parçası olarak da niteleyebileceğimiz yerel seçimler, merkez siyasete oldukça fazla etki etmesi sebebiyle de gündemi büyük ölçüde kaplamış durumda. Yurttaşların asıl sorunlarının ve taleplerinin başka gündemlere tercih edildiği bu yoğunluk içinde kamuculuktan, kamu hizmetinden, afetlere hazırlıktan, kent siyasetinden, belediyelerdeki personel rejiminden, sosyal yardımlardan ve bunların yerel yönetimler ile ilişkisinden konuşmanın gerekliliği tam ortamızda duruyor. ‘Sosyal Belediyecilik’ üst başlığında yapacağımız söyleşilerle tüm bu başlıkları konuşmayı, tartışmayı amaçlıyoruz.
Anayasa Hukukçusu Dr. Zülfiye Yılmaz ile bu söyleşilerin ilkinde; Kamu Kavramı, Kamu Hizmeti ve Yerel Yönetimleri konuştuk.
Kamu Kavramı, Kamu Hizmeti ve Yerel Yönetimler
Kamu hizmetinin temel unsurunun piyasadan, piyasa kurallarından ayrı amaç, işleyiş ve enstrümanlarının olması olduğunu söyleyebiliriz sanırım. Her ne kadar baştan ayağa bu konuda bir zehirlenme yaşıyor olsak da bu bağlamda yerel yönetimlerin mevcut işleyişlerini ve organizasyonlarını nasıl değerlendirirsiniz?
Yerel yönetimler hangi kamu hizmetlerini verecek tartışması Türkiye yerel yönetim tarihinde her dönem gündeme geldi. Osmanlı Döneminden itibaren hatta. Yürürlükteki 2005 tarihli 5393 sayılı Belediye Kanununda genel yetki kuralına dair bir düzenleme vardı. Ancak Anayasa Mahkemesi tarafından Anayasa’ya aykırı bulundu ve iptal edildi. Gerekçe olarak da yerel yönetimlerin ancak daha sınırlı, mahalli müşterek ihtiyaçları yani yerelde gündeme gelen kamusal ihtiyaçları gidermek üzere varlık gösterebileceğini söyledi. Fakat bu durum Türkiye’de yerel yönetimlerin sınırlı alanda kamu hizmeti sunduğu anlamına gelmiyor.
Kamu hizmeti sunumunda, kamu hizmetlerinin hangileri olacağı hususunda yasallık ilkesi önde geliyor. Anayasa’nın 127. maddesine baktığımızda yerel yönetimler alanının yasallık çerçevesinde yani dolayısıyla meclis tarafından çıkarılan kanunlar yoluyla düzenlenmesi esası var. Bu da bir güvence olarak karşımıza çıkıyor ama burada özellikle üniter devletlerde hizmetlerin bütünlüğünü sağlamak, kamu görevlerinde birliği sağlamak, toplum yararının korunması, mahalli ihtiyaçların gereği gibi yapılması gibi sebeplerle kamu hizmetleri alanında da idari vesayet yetkisine bir alan açılıyor zorunlu olarak. Bu durum aslında bölgeli ya da federal devletler bakımından da söz konusu. Ülke sınırları içerisinde anayasal haklardan yararlanma noktasında insan onuruna yaraşır bir alt eşiğin egemen sınırlar içerisinde herkese sağlanması temel hedef. O yüzden bir denge arayışı ama bu belediyeler açısından sundukları kamu hizmetinin çok sınırlı olduğu anlamına da gelmiyor. Çünkü Belediye Kanununda çok fazla, yer yer göz korkutucu sayıda yetki ve görevler sayılmış. Bu nedenle kamu hizmetlerinin neler olduğu ya da sınırlı olup olmadığının ötesinde bu kamu hizmetlerinin sunum yöntemleri oldukça önemli ki bu da bizi, hizmetleri personeli eliyle, şirketleri eliyle, hizmet alım yoluyla ya da imtiyaz yoluyla devrederek mi verdiği hususunun önemine bağlayacak. Kentsel yaşamda her gün önem arz edebilecek nitelikteki toplu taşıma, atık yönetimi, içme suyu arıtması hizmetlerinin 49 yıla kadar imtiyaz vermek suretiyle devredilebilmesi bu anlamda çarpıcıdır.
Dünyada aslında son 20 yılda, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi sonucu ortaya çıkan sorunlar yeniden belediyeleştirme örneklerinin Batı Avrupa, Kuzey Amerika ve hatta Latin Amerika ülkelerinde artmasına neden oldu. Covid-19 dönemi örneğin sağlık, gıdaya erişim, barınma, çalışma yaşamındaki etkileri nedeniyle sosyal devletin hatırlanmasını ve hatta devletleştirme gibi uygulamaları yeniden gündeme getirdi. İspanya’da özel kliniklerin Covid-19 nedeniyle Sağlık Bakanlığının kontrolüne alınması bunun en yakın örneklerinden biri. Hizmetleri belediyelerin hangi usullerle sunacağı mali kapasiteye bağlı olsa da, bu hususun seçim döneminde gündeme getirilmesi gerekiyor.
Yani hizmetlerin azlığı-çeşitliliğinden ziyade sunum yöntemleri buradaki problemli başlık. Örneğin kent alanına baktığımızda Belediye Kanununa göre imar, ulaşım, çevre sağlığı, acil kurtarma meselesi, kentsel dönüşüm hususu, konut yapımı gibi hizmetler belediyelerin yükümlülüğü. Tabii dahası da var örnek vereyim nüfusu 100.000’in üzerinde olan belediyelerin her birinde kadın sığınma evi ve çocuk konukevleri açma yükümlülüğü var. Diğer yandan sosyal yardımlar, meslek edindirme kursları da zorunlu hizmetler arasında. Bunlar zorunlu hizmetler, bunları mutlaka sunacak. Bunların yanında Kanunun 14. Maddesine baktığınızda upuzun bir liste daha var. Bunlar da zorunlu hizmetlerden sonra bütçeye göre sunulacak ihtiyari kamu hizmetleri. Örneğin gıdaya erişimin sağlanması için gıda bankacılığı yapılması ki gıda enflasyonunun olduğu bir ülkedeyiz. Tarımsal üretimin önemli ölçüde azaldığı, tarım alanından hizmet sektörüne geçişlerin arttığı bir durumdayız. İşçi, ordusuna katılan ve asgari ücretlerle kendisi ve ailesi için sağlıklı ve yeterli beslenmeyi sağlamaya çalışan kişiler için bu hizmetler hayati önem taşıyor. Belediye sınırlarında yiyeceğe erişemeyen insanların olduğu bir belediye başkanı adayının bu alandaki stratejik plan hedeflerini sormak gerekiyor.
Bir başka husus sağlık konusu. Sağlık sisteminin durumu ortada. Şehir hastanelerine erişim başlı başına bir sorun. Belediyeler sağlıkla ilgili her türlü tesisin açılması konusunda da yetkili. Bunlar dışında mabetlerin bakım ve onarımı, spor kulüplerine destek gibi bir de asıl görevleri yerine getirdikten sonra üstlenebilecekleri görevler de var. Yani kentsel alanda, insanların hem gündelik yaşamını hem sosyal hayatlarını doğrudan etkileyen birçok alanda belediyeler faaliyet gösteriyor.
“aslan payını her zaman büyükşehir belediyeleri alıyor. (…)burada yaşayan kent sakinleri açısından daha iyi hizmetlere ulaşmak avantaj ama az pay alan yerel yönetimler bu hizmetleri tam da gerçekleştiremiyorlar ve burada bizim sosyal devlet ilkesinin gerektirdiği insan onuruna yaraşır bir yaşam seviyesine erişme noktasında bir eşitsizlik ortaya çıkıyor.”
Belediye Kanunu’na göre hizmetlerin yerine getirilmesinde belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliğine göre bir değerlendirme yapılacağı belirtilmekte. Türkiye’deki yerel yönetimlerin gelirleri kendi öz gelirleri olsa bile önemli ölçüde genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan kaynaklarla hizmetleri yerine getirebiliyorlar. Yani merkezi yönetime bağlı hareket etmek zorunda kalıyor belediyeler. Bu noktada büyükşehir belediyeleri her durumda daha avantajlı, hem nüfus hem gelişmişlik bakımından bir değerlendirme yapıldığında aslan payını her zaman büyükşehir belediyeleri alıyor. O yüzden de büyükşehirler, mali anlamda da güçlü bu sistem içerisinde ama işte hizmetlerin mali durumu ve hizmetlerin önceliğini takdir etme noktasında hangi kamu hizmetleri sunulacak ve ne kadarı sunulacak kısmında bir eşitsizlik, dengesizlik yaratıyor bu durum. Mesela İstanbul, Ankara ya da İzmir gibi büyükşehir belediyeleri nüfus ve gelişmişlik dolayısıyla daha çok pay aldığı için burada yaşayan kent sakinleri açısından daha iyi hizmetlere ulaşmak avantaj ama az pay alan yerel yönetimler bu hizmetleri tam da gerçekleştiremiyorlar ve burada sosyal devlet ilkesinin gerektirdiği insan onuruna yaraşır bir yaşam seviyesine erişme noktasında bir eşitsizlik ortaya çıkıyor. Sosyal devlet ilkesi, herkes ama en çok da asgari bir yaşam seviyesine erişemeyenler için bir maddi eşitlik kalkanı sunar. Fakat bu ilke merkezde ve yerelde aşındığından, kent yoksulluğu giderek derinleşiyor. İstanbul Büyükşehir Belediyesinin verdiği hizmetleri düşünün, Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin öğrenciler için sunduğu hizmetleri düşünün, örneğin son dönemde gündeme çokça gelen ve bu belediyelerin açtığı öğrenci yurtlarını ele alalım. Ülkenin bazı yerlerinde sokağı aydınlatılmayan yurtlara giderken tedirgin olan, saldırıya uğrayan öğrenciler, asansörün bakım ve onarımının yapılmaması nedeniyle asansörde ölen öğrencilerin eğitim hakkına aynı koşullarda eriştiğini söylemek mümkün değil. Burada hem merkezi idare hem de yerel yönetimler sorumlu.
Eğitim hakkı, ulusal düzeyde verilmesi gereken merkezi bir kamu hizmeti değil mi? İnternete erişim, eğitim hakkının artık bir parçası. Örneğin Covid pandemisi döneminde uzaktan eğitim diye bir uygulama yapıldı ama çocuklar internete erişemedi. Bu bir problemdi ve Ankara Büyükşehir Belediyesi, Ankara’nın kırsal mahallelerine internet götürdü. Kentsel altyapı belediyelerin görevleri arasında yer alsa da internete erişim artık eğitim hakkının zorunlu bir parçası ve haliyle merkezi idarenin sorumluluğunda. Ulusal düzeyde verilen hizmetlerin hem kalitesi düştüğünden hem de yap-işlet-devret modelleri yoluyla erişilemez hale getirilmesi sebebiyle daha yerelde bir kamu hizmeti sunumu mecburen gündeme geldi. Yine Covid pandemisi döneminde yiyeceğe erişim dâhil olmak üzere temel ihtiyaçlara erişim, yapılacak sosyal yardımlar meselesi gündeme geldiğinde Ankara ve İstanbul Büyükşehir belediyelerinin başlattığı kampanyayı hatırlarsınız. Kampanyayla bir şekilde hizmetlere kaynak sağlamaya çalıştılar. Çünkü gelirleri, özellikle öz gelirleri, kendi kaynaklarını kullanarak işlettikleri yerlerden elde ettiği gelirle bu dönemde azaldı. Ve kendilerine dediler ki, “siz devlet içinde devlet kurmaya çalışıyorsunuz” ama asıl soru şuydu: devlet nerede? Belediyelerin o dönemde belediye sınırlarını aşan birçok hizmeti oldu, başka şehirlere de yardım ettiler. Yine hatırlayacaksınız, 2021’de Muğla’daki orman yangınlarında keza ya da işte 6 Şubat depremleri döneminde özellikle Ankara, İstanbul gibi büyükşehir belediyelerinin bir desteği var.
Kamu hizmetlerinin sunumundaki temel ilkeleri hatırlarsınız: eşitlik ilkesi, ücretsiz olması, meccanilik ilkesi, süreklilik ilkesi ya da uyarlama; yani teknolojik gelişmelere, yeni doğan ihtiyaçlara göre hizmet sunumu. Ulusal düzeyde sunulan hizmetler yerine insanlar daha yakında sunulan hizmetlere yönelebiliyor. Esas olarak yerelde inşa edilen bir vatandaşlığa döndük biz fark etmeden. Yani ulusal düzeyde bir vatandaşlık, ulus tahayyülü tabii ki var ama inşa edildiği yer esas itibariyle yerel gibi geliyor artık bana. Aldığı hizmetlerle, kendine sağlanan imkânlarla, parklar, yeşil alanlar, sosyal yardımlar, meslek edindirme kursları az önce söylediğim sağlık hizmetleri dâhil olmak üzere yerel yönetimler bu alanda öncü bir rol üstleniyor ve haliyle merkezi yönetimin de dikkatini çekiyorlar, ulusal gündemi belirleyebiliyorlar. Bu noktada şu ilkenin her vatandaşın gündeminde olması ve bunların belediyelerden talep edilmesi gerekiyor.
Belediye Kanunu’nda belediye hizmetlerinin vatandaşlara en yakın yerde ve en uygun yöntemlerle sunulması kuralı var. Bu çok önemli bir konu. Madde şöyle diyor: belediyeler hizmet sunumunda engelliler, yaşlılar, düşkünler ve dar gelirlerinin durumuna uygun yöntemler kullanmak zorundadır..
Yerel yönetimlerce verilen hizmetlerin büyük bölümü belediye şirketleri eliyle yerine getiriliyor, bu şekilde yerel yönetimlerin gerçek anlamda bir kamu hizmeti verdiğini söylemek mümkün mü?
Belediye şirketleri, belediyeler tarafından kurulan ya da ortak olunan şirketler ama belediye bir kamu tüzel kişisi olmasına rağmen bu şirketler Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre faaliyet gösteren sermaye şirketleri ve bir özel hukuk tüzel kişisi olarak kabul ediliyorlar. Özellikle Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin, belediye şirketlerinin sermayesi devlete ait olmadığı için bir kamu iktisadi teşekkülü olmadığı yönünde yerleşik kararları var.
Belediyelerin bu şirketler eliyle hizmetlerini yerine getirmesi bir kurala dönüşmüş durumda. 2019 yılının TÜİK verilerini hatırlıyorum, şirketlerde çalışan 600.000’e yakın kişiden bahsediliyordu ama belediyelerin norm kadrosu ise sadece 50.000 civarındaydı. Bugün buradaki makas daha da açıktır elbette. Düşündüğünüz zaman demek ki belediyeler bu hizmetleri aslında belediye şirketleri eliyle veriyor. Bu noktada bir de taşeron meselesi var, 696 sayılı KHK ile bir düzenleme yapıldı ve taşeron şirket işçilerinin önemli bir kısmı belediye şirketlerinin kadrosuna geçirildi ama belediye kadrosuna, norm kadroya geçirilmedi. Hala bununla uğraşan, bununla mücadele eden bir sürü belediye işçisi ve sendika var, buradaki sorunu dile getirmeye devam ediyorlar. Belediyelerin hizmet sunumunda bir de az önce kısaca değinmiştim, imtiyaz verme konusu var. İmtiyaz yoluyla hizmeti devretme yetkisi öngörülmüş belediyelere. Hangi alanlar mesela? Toplu taşıma, içme suyuna erişim, içme suyu tesisleri ve katı atık arıtma tesisleri. Bunlar bakımından 49 yıla kadar hizmetin devredilmesi gibi durum söz konusu olabiliyor. Bunlar da tabii ki haliyle kamu hizmeti sunumunun çehresini bizim beklediğimiz çehreyi değiştiriyor ve o hizmetlerden beklediğimiz ilkeleri bulmamızda çoğunlukla mümkün olmayabiliyor. Bu noktada şunu da belirtmek gerek. Belediyeler eğer hizmetlerin aksamasını engelleyemiyorsa Belediye Kanunu 57. Madde uyarınca üzerlerinde bir sarkaç gibi idari vesayet yetkisi sallanmaya başlıyor. Bu maddede diyor ki, belediye hizmetleri ciddi bir şekilde aksarsa ve bu durum halkın sağlığını, huzurunu, esenliğini önemli derecede etkilerse İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine sulh hukuk mahkemesi de bunu tespit ederse İçişleri Bakanı hizmetin yerine getirilmesini belediyeden ister ama yerine getirilmezse valilik aracılığıyla bu hizmetin görülmesini belediye bütçesinden alarak yapabilir. Bu da haliyle bir tür baskı aracına dönüşüyor. Hatta şöyle söyleyeyim size, OHAL döneminde 674 sayılı KHK ile terör nedeniyle hizmetlerin aksadığının tespit edilmesi halinde ki bu sefer sulh hukuk mahkemesi de yok elimizde tespiti vali yapıyor, bu tespitin yapılması halinde hizmetler valinin başkanlığındaki Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlıkları tarafından yürütülecektir şeklinde bir düzenleme yapılmıştı. Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı dediğimiz yapı da 6360 sayılı Büyükşehir Yasası ile 2012’de İl Özel İdarelerinin yerine kuruldu. Başkanı vali ve kurum İçişleri Bakanlığı’na bağlı. OHAL’de kamu tüzel kişiliği verildi bu kuruma, yerel yönetimler alanına müdahalede merkezin görünürlüğünü azaltmak için. Fakat bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresinin yerini tutmayacak yatırım odaklılık esasına göre çalışan bir kurumdan kamu hizmeti beklediğimizi de unutmamalıyız. Haliyle kendi kaynağı yeterli olmayan belediyeler için şirketler ve imtiyaz yolu, hizmetlerin devamlılığı açısından bir karşı araç gibi de karşımıza çıkıyor.
Bir diğer önemli konu da bu hizmetlerin piyasalaşması yanında performans meselesi. 2003’te kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, yerel yönetimler de dâhil olmak üzere bütün kamu kurumları açısından performans esaslı bütçelemeyi kabul etti. Burada genelde hesap verilebilirlik, şeffaflık iyi özellikler olarak öne sürülüyor ama Sayıştay’ın yaptığı denetimlerde belediyeler kanunda gösterilen yetkileri aştıklarında ya da bütçeyi harcadıkları yer konusunda kanuna uygun davranmadıklarında Sayıştay kamu zararı kararı verebiliyor. Örneğin belediyelerin kreş açması, hem kadınların iş yaşamına katılması bakımından hem de çocukların gelişimi bakımından önemli bir konu ama Sayıştay’ın 2018’de yaptığı incelemede vardığı sonuç şuydu, bu mesele eğitime dâhildir, eğitim de merkezi yönetimin yetkisinde kalan bir husus mahalli müşterek ihtiyaç değil. Eğer sen kendi kaynaklarından burayı finanse edersen, senin yaptığın şey kamu zararı oluşturuyor dedi Sayıştay. Haliyle kreş hizmetlerinin bedelinin yararlananlardan alınması sorunu gündeme geldi. Bunu karşılayamayanlar bakımından ise bakım hizmeti çoğunlukla kadınların sırtında olduğundan çocuk bakımı yine bir eşitlik ve sosyal devlet sorununa dönüştü.
Belediyelerin şirketler eliyle bu hizmeti vermesiyle burada Sayıştay’ın müdahale ettiği alan birbirinden farklı olduğu için bu örneği tam kavrayamadım. Yani Sayıştay’ın oradaki müdahale alanı hizmetin verilmesi, o alana girilmesi. Belediyeler, bunu belediye şirketleri eliyle değil de kendisi idare olarak yapsaydı da Sayıştay aynı sonuca varmaz mıydı bu örnekte?
Eğer kanunda kendisine verilen görevlerden birini yerine getiriyorsa, Sayıştay bir kamu zararına karar vermeyecektir. Sadece yapılan ihaleler ya da hizmetin verilme biçimine dair bir problem varsa bunları, kendisi yaptığında da başkasına yaptırdığında da tespit edebilir. Çünkü bazı kamu hizmetleri açısından Belediye Kanunu ya doğrudan belediye yapar diyor ama bazılarını yaptırır diyor. Mesela işte asansör mesela denetimlerini düşünün, ruhsat verilmiş binalarda asansör denetimlerini ya yapar ya da yetkili, uzman kuruluşlara yaptırır diyor kanun. Bu şekilde değerlendirdiğimizde Sayıştay kamu zararı demeyecektir. Ama bir hizmetin devamı gibi algıladığımız alanlar söz konusu ise ve kanunda açıkça sayılmıyorsa buraya ayrılan kaynaklar sorun yaratabiliyor. Belediyenin yardımlarından kimden faydalanacağı konusunda da benzer bir tartışma var ve geçmişte gündeme gelmişti. Belediyeler geçici koruma altındakilere yardımda bulunabilir mi? Kanuna baktığımızda belediye hizmetlerinden vatandaşların yararlanacağını söylüyor mesela ama diyelim ki ilgili büyükşehir sınırlarında çok sayıda geçici koruma altında insan var bunlara hizmet verecek mi, vermeyecek mi belediye? Yanlış hatırlamıyorsam İzmir Büyükşehir Belediyesi zamanında Sayıştay’a sormuş, “açık bir hüküm olmadığı için bu hizmeti verirse, bu yardımları yaparsa acaba kamu zararı çıkartılabilir mi?” tartışması olmuştu ve net bir yanıt alınamadığı not edilmişti. 5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde hizmetlerin vatandaşlara sunulacağına dair ifade var. Ama şu an geldiğimiz noktada bu konu uygulamada çözülmüş durumda, hizmetler büyük ölçüde veriliyor.
Geçtiğimiz haftalarda Ekrem İmamoğlu Filistinli öğrencilere burs verileceğini açıklayınca da benzer bir tartışma olmuştu.
Evet, aynı konu, aslında Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nda (Madde 96) bu kişilerin uyum sorununu aşmak, sosyal yaşama dahlini sağlamak üzere yapılacaklar noktasında yerel yönetimlere gönderme var ama bu yeterli değil, belediyelerin özel kanunlarında hangi hizmeti vereceğinin net bir şekilde belirtilmesi, görev alanı ve yetki alanının açıkça belirlenmesi gerekiyor aksi durumda az önce söylediğim gibi Sayıştay denetiminde sorun yaşanabiliyor. Bir de iktidar partisi belediyeleri ile diğer belediyeler arasında uygulama farklılıkları var. Sayıştay raporlarında bir standart bulmak çoğu zaman da mümkün olmuyor. Gaziantep Büyükşehir Belediyesinin bu alanda kamu hizmetleri ile başka bir belediye arasında hizmet sunumunda ve denetiminde farklı esaslar karşımıza çıkabiliyor.
Bir de güncel siyasette çok konuşulan bir durumun hatta şu sıralar propaganda olarak da kullanılan, yerel yönetim ile merkezi yönetimin farklı siyasi partilere mensup yöneticiler tarafından yönetilmesinin kamu hizmetlerini aksatacağı söyleminin hukuki karşılığını soracağım size. Örneğin İstanbul’da Ulaştırma Bakanlığı’nın yapmış olduğu metrolar ile İBB’nin yapmış olduğu metrolarda işletmeden logolara kadar farklılıklar var. Veya yine İstanbul’da şehir içi ulaşımın bir parçası olan Marmaray, Ulaştırma Bakanlığı tarafından işletiliyor. Kamu hizmetinin bütünlüğü bakımında bu tartışmayı nasıl yorumlarsınız?
“2019’da burada yeni hükümet sisteminin yansımalarından biri olarak yapılan düzenlemeyle buradaki takdir haliyle Cumhurbaşkanı’na ait. …mülkiyet devrine konu edilmeksizin Bakanlık veya bağlı ilişkili ilgili kuruluşlar, şirketler eliyle yürütülebilir buradaki projeler deniyor. Amblem farklılığının dayanağı da bu madde. Yani proje belediyeye devredildiyse belediyenin proje bedelini geri ödemesi gerekiyor ama eğer böyle bir takdir de kullanılmışsa merkezi yönetim, kendi amblemini bu projeyi ben yaptım diyerek koyabiliyor.”
Merkez -yerel bütünleşmesi arzusu bizim yerel yönetim geleneğimize içkin bir meseledir. Öncelikle öyle bir başlayayım. Hatta örneğin, seçimlerin bile genel seçimlerle aynı anda yapılması Özal’ın temel arzularından bir tanesiymiş. Dolayısıyla genel seçimlerde ortaya çıkan çoğunlukla, yerel seçimlerde ortaya çıkacak çoğunluk özdeşleşsin beklentisi her zaman olmuş. 1983 genel seçimlerinde ANAP birinci parti olmuştu ve 1984 seçimlerinde de ANAP önde ve devamında bir ANAP belediyeciliği oluşturuldu çok kısa sürede. Nedir ANAP belediyeciliği? Yap-işlet-devret esasına dayalı, halkın karar alma süreçlerinden dışlandığı bir belediyecilik anlayışı olarak tasvir edilir. Bu tarihsel olarak önemli bir dönüm noktasıdır. Zira 1973-80 arası toplumcu belediyecilik ya da Fatsa’da sosyalist bir belediyecilik akımı var; gerçekten kamu hizmeti sunan ve halkla beraber bunu yapan bir belediyecilik akımı var. Fakat bu durum yerel-merkez çatışmasına neden oluyor ve yerel yönetimlerin bir karşı aktör olarak sahneye çıkması bu dönemin ürünü aslında. Milliyetçi Cephe Hükümetinin başbakanı Süleyman Demirel ile Vedat Dalokay ve Ahmet İsvan’ın Ankara ve İstanbul’da yaşadığı çatışmaları/baskıları hatırlarsınız. 1980 darbesinin esas itibariyle önce Fatsa’da başladığı söylenir. Çünkü 1979’un sonunda Fatsa’ya bir Nokta Operasyonu yapılıyor ve o dönemin büyük gazeteleri “Devlet sonunda Fatsa’ya girdi” benzeri manşetler atıyorlar. Bu anlamda az önce bahsettiğim Covid pandemisi döneminde yerel yönetimlere söylenen “devlet içinde devlet yaratma” söylemini orada görüyoruz ilk kez. Merkez ve yerelin bütünleşmesi arzusu buralara dayanırken 1982 Anayasası da organlar ve işlemler üzerinde idari vesayeti güçlendirmesi ile bunu kolaylaştırıyor. Bu önemli bir başlangıç.
“İmar planlarının onaylanması, şirketlerin kurulması, kentsel dönüşüm veya belediyenin stratejik planı ve bütçesinin kabulü gibi birçok önemli karar, belediye meclisinden geçiyor. (…) ama belediye başkanı odaklı bir seçim dönemi ekseninde esası kaçıran bir gündem içerisinde hareket ediyoruz.”
2002 seçimleri de ilginç bu anlamda. Çünkü 2002 seçimlerinde biliyorsunuz tek başına iktidar oldu Adalet ve Kalkınma Partisi. O dönemdeki çalışmalara baktığımızda 2002’deki genel seçimlerde meclis çoğunluğunu tek başına alan bir partinin yerel seçimlerde de en az % 50 ve hatta % 60’lara çıkacak bir başarı sağlayacağına ilişkin bir beklenti varmış. Ancak öyle olmamış. Türkiye tarihine baktığımızda ulusal düzeyde iktidarsanız yerelde de iktidar olacaksınız gibi bir beklenti var, bütünleşme arzusu var ama sonuçlar itibarıyla durum böyle değil. Bu çok ilginç bir husus ve hatta şöyle söyleyeyim, sizin ulusal düzeyde iktidar olmanız yerel seçimlerde bir dezavantaja dönüşebiliyor da. Çünkü oradaki politikalarınızı görüp bundan rahatsız olup genel seçimlerde istediği sonucu alamayanlar bu sefer yerele yüklenip yerelde zıt bir sonuç çıkarabiliyor. 2019 seçimleri, bu anlamda önemlidir. OHAL döneminde meydana gelen hak ihlalleri ve bu dönemde yapılan 2017 anayasa değişikliği 2019 seçimlerinde önemli bir faktördü. 2017 değişikliği öncesi bazı iktidar yanlısı düşünce kuruluşlarının yaptığı araştırmalarda yerelde bir başkanlık modelinin imkanı tartışması başlatılmıştı. Ulusal düzeyde yetkilerin yürütmede yani cumhurbaşkanında merkezileşmesi gibi yerelde de belediye başkanları uhdesinde toplanan yetkiler artacaktı ve dolayısıyla meclisler de belediye başkanlarının politikası doğrultusunda hareket edecekti. Böyle bir beklenti vardı ama 2019 seçimlerinde belediye başkanlarını tıpkı merkezdeki başkan gibi güçlendirme hedefi birçok büyükşehrin muhalefete geçmesiyle beraber uygulanır olmaktan çıktı ve ilgi bu yüzden belediye meclislerine yöneldi. Şu anki seçim tartışmasında hala sadece belediye başkanları konuşuluyor ama dikkatlerin yerel mevzuata ve belediye meclislerine ve bunların yetkilerine de dönmesi gerekiyor. İmar planlarının onaylanması, şirketlerin kurulması, kentsel dönüşüm veya belediyenin stratejik planı ve bütçesinin kabulü gibi birçok önemli karar, belediye meclisinden geçiyor. Belediye meclislerine de odaklanılması gerekiyor ama belediye başkanları kim olacak, şu mu olacak, bu mu olacak, şarkıcı mı olacak gibi gündemlerle gerçek bir yerel yönetim seçimleri, yerelin gelecek gündemi ve ihtiyaçları tartışması yapıl(a)mıyor. LAR projesini duydunuz mu bilmiyorum. Avrupa Birliği ve Birleşmiş Milletlerin desteğiyle 2003’ten beri yürütülen ve çok da konuşulmayan bir yerel yönetim reformudur bu. Bilgilere projenin son ayağının hedeflerinden biri de meclislerin güçlendirilmesi. Karar organı olarak meclisler, çoğunluk seçim sistemi ile gelen yürütme organı belediye başkanları karşısında nispi/orantılı seçim sistemiyle belirlenir. Bu anlamda farklı siyasetlerin meclislerde yer alması mümkün. Mesela İstanbul Büyükşehir Meclisi’nde, neredeyse ulusal meclisin yarısı kadar üye var. Dahası, ulusal düzeyde meclisin yürütme karşısında kaybettiği bütçe denetim yetkisi, siyasi sorumluluğu işletme mekanizması olarak gensoru yerel düzeyde halen var. Türkiye’de halen bir parlamenter sistem tartışması yürütülecekse, bunun tüm handikaplarına rağmen yerel yönetimler düzleminden yukarıya doğru yürütülmesi mümkün. Belediye başkanları- meclis çatışması ve nihayet kentin ve kentlinin çıkarları doğrultusunda uzlaşmanın sağlanabilmesi, farklı siyasi çoğunlukların kohabitasyona rağmen uzlaşmak zorunda kalması, birbirine katlanması bence merkezdeki yürütme eksenli kuvvetler birliğine benzer yerelde başkan eksenli kuvvetli birliğini savunmaktan daha değerli. Fakat şöyle bir sorunumuz var: Biz büyükşehirlerde belediye meclisini seçmiyoruz, belediye meclisi dolaylı üyelerle geliyor. Nasıl geliyor? İlçe belediye başkanları ve ilçe belediye meclisinden üyelerle geliyor. Büyükşehir belediyelerinin kanundan kaynaklı güçlü yetkileri, ilçe belediyeleri üzerinde idari vesayete benzer denetim ve düzeltme yetkileri düşünüldüğünde bu ciddi bir demokrasi kısıntısı yaratıyor. Haliyle büyükşehir düzleminde ilçe belediye başkanları ve belediye meclislerinde gösterilecek adaylar büyükşehirin kararlarını da belirleyen bir aktöre dönüşüyor. Fakat yine yerel seçim mevzuatından kaynaklı olarak belediye başkanlarını ve programları daha görünür iken seçimle gelen belediye meclisi üyeleri anonim ve partilerini seçim pusulasında görüyoruz. Merkez-yerel bütünleşmesi diskuru bakımından uzlaşmanın zor olduğu belediye başkanları yerine meclisler ve merkezi iktidar arasında bir siyasal işbirliği ve bütünleşme arzusu haliyle daha ön planda diyebiliriz. 2019 yerel seçimlerindeki “topal ördek” benzetmesini hatırlarsınız. Bunun bir ayağı büyükşehir meclislerindeki çoğunluğa, bir ayağı da mali kaynaklar dahil yerel yönetimlerin karar alma özerkliğine müdahale araçlarıydı. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin uygulama araçlarından biri olan cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle bakanlıkların yetki ve görevleri düzenlenirken anayasadaki yerinden yönetim ve yerinden yönetim alanının kanunla düzenlenmesi gereği önemli ölçüde aşındırıldı. Tek Hazine Kurumlar hesabı ile yerel yönetimlerin öz gelirleri dahil mali kaynaklarının finansal olarak değerlendirilmesi Cumhurbaşkanının uhdesine bırakıldı. Haliyle topal ördek iddiası 2019’da olduğu gibi bu seçimin de gündeminde. Cumhurbaşkanının gittiği her yerde merkez-yerel bütünleşmesi olmazsa hizmet alamayacaksınız yönünde parmak sallamasının ardında 2011’den beri devam eden, OHAL ile istisnaları kanunileştiren ve anayasa değişikliği ile yerel yönetimleri monist yürütme ile muhatap kılan; yani her anlamda aşındırılan bir anayasal yerinden yönetim sistemi var.
“Cumhurbaşkanı, ‘bizi vesayetten de kurtarın çünkü zaten politikanızı biz belirleme yetkisine sahibiz, sizin mali kaynaklarınız bizden geliyor, kamu hizmetlerini sunacağınız esasları biz belirliyoruz, norm kadroyu biz belirliyoruz haliyle bize oy verirseniz hizmeti alacaksınız’ diyor. … idari vesayet eliyle müdahale edebildiği alanlarda dahi idari vesayeti kullandırmayın bizi bu yükten kurtarın diyor. Dediği şey tam olarak bu, teslimiyet bekliyor.”
Sizin sorunuzdaki örneğe, projeler ve ulaşım meselesine gelirsek, hatırlayacaksınız 2020’de UKOME’lerin (büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyonu, trafik, toplu taşımaya dair kararların alındığı yer) yapısı değiştirildi. Bunlara Yönetmelik uyarınca belediye başkanı başkanlık yapıyor ama 2020’de merkezi yönetimden temsilcilerin sayısını arttırdılar ve dolayısıyla katılanların salt çoğunluğu ile alınacak kararlar birçok açıdan zora girdi. İstanbul’un taksi sorunundan tutun da yollara ya da ulaşım araçlarına bunların sayılarına, verilecek hizmetlerin süresine dair kararlar UKOME’den geçiyor ve bu bütün büyükşehirlerde var olan bir yapı. Burada merkezi yönetim bir adım öne çıktı ama sizin bahsettiğiniz, metrolarla ilgili çıkan ‘biz yaptık, siz yaptınız’ tartışması ayrı bir konu. 2011 tarihli ve 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede yapılan düzenlemelerle, 2017 öncesinde Bakanlara ya da Bakanlar Kuruluna ait bütün yetkiler doğrudan ya da dolaylı olarak Cumhurbaşkanına verildi. Güncel haline göre, Cumhurbaşkanınca yapımının üstlenmesine karar verilen teleferik, metro, şehir içi raylı ulaşım sistemleri bakanlıkça tamamlandıktan sonra devredilebilir. Kime devredilecek? belediyeye ya da belediye şirketine devredilecek tabii. Ancak burada devir yapıldıktan sonraki aşama için şöyle bir düzenleme yaptılar. Belediyenin, genel bütçe vergi gelirlerinden Cumhurbaşkanınca aktarılan payından %5’i geçmemek şartıyla ilgili projenin maliyeti için kesinti yapılabilir diyor. Büyükşehirlerin 5779 sayılı Kanuna göre genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları pay diğer belediyelere göre yüksek olsa da, %5 azımsanacak bir meblağ değil. Eğer her ay ödenmezse de bu durumda Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun çerçevesinde icra hükümleri uygulanacaktır. Amblem meselesine dair şöyle bir açıklama yapılabilir. Proje eğer şehir içi raylı sistem hatlarının devamı olmayıp ayrıca işletilebilir durumdaysa buradaki mülkiyetin devrolmayabileceğine ilişkin bir hüküm var kanunda. Buradaki takdir de haliyle Cumhurbaşkanına ait. Maddenin devamında mülkiyet devrine konu edilmeksizin Bakanlık veya bağlı ilişkili ilgili kuruluşlar, bu kuruluşlara bağlı ortaklıklar veya iştirak olan şirketler eliyle işletme mümkündür deniyor. Amblem farklılığının dayanağı da bu madde. Yani proje belediyeye devredildiyse belediyenin proje bedelini geri ödemesi gerekiyor ama eğer böyle bir takdir de kullanılmışsa merkezi yönetim, kendi amblemini bu projeyi ben yaptım diyerek koyabiliyor. Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin idari örgütlenmesi merkezileşmeyi, bütünleşmeyi büyük ölçüde sağlıyor esasında.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Anayasanın 127. Maddesinde adı geçen İçişleri Bakanlığı makamı yanında kararnameler yoluyla yaygın bir tür vesayet kavramı getirdi. Bu da idari vesayetin istisnailiği ilkesine açıkça aykırı. Bu noktada Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığını anmak gerekir. Özellikle nüfusun önemli kısmı kentlerde toplanmışken, kentsel adalet, kentsel müşterekler, mülksüzleştirme, deprem ve çevresel yıkım konuşulurken bu bakanlığın yerel yönetimlerin kentsel hizmetleri alanındaki vesayet yetkisine daha dikkatli bakılmalı.
1 No’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne baktığımızda asıl idari vesayet makamı artık Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı oldu. Anayasa idari vesayetin kanuniliğinden bahsetmesine rağmen ve haliyle bu konu Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından yetkisine girmemesine rağmen, bakanlık teşkilatı ve görevleri üzerinden idari vesayeti Cumhurbaşkanı düzenledi. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesinde bir Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü var, görevine baktığınızda mahalli idareye yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planlarıyla yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetlemek diyor ki bu bir idare vesayet yetkisidir. Mahalli idarelerin altyapı sistemleri, planlama, programlama, fizibilite, projelendirmesi bunların işletmesi ya da işte mekânsal strateji planları, çevre düzeni planlarına uygun olarak planlanması ve projelendirmelerine ilişkin esasları belirlemek yetkisi diyor mesela. Anayasa Mahkemesi geçtiğimiz günlerde verdiği bir karar ile nihayet Bakanlığın yerel yönetimlerin karar alma özerkliğine müdahale eden resen ruhsat verme yetkileri, her türlü ölçekteki plan esasları ile iyileştirme ya da dönüşüm esaslarını belirleme yetkilerini iptal etse de Bakanlığın kentsel alanın planlaması ve yönetimine dair vesayet yetkilerine önümüzdeki seçim gündeminde ve sonrasında daha çok dikkat edilmelidir. Özellikle 6306 sayılı Kanunda 2023 sonunda yapılan rezerv alan düzenlemesi ile birlikte bu Bakanlığa tanınan yetkiler kentsel mülkiyet, barınma hakkı, adalete erişim dahil birçok alanda önemli sorunlar doğuracak.
Bu başlıkta son anacağım husus herhalde, seçimlerden sonra 6 ay içerisinde gündeme gelecek olan ve belediye bütçesinin esasını oluşturan stratejik plan sürecidir. Stratejik planlar bir plan hiyerarşisine sahip ve kalkınma planlarına, bölge planlarına uygunluk ile başlayan hiyerarşi, yerel yönetim organlarının adaylarının gelecek vaatleri noktasında yukarıdaki mevzuat yanında belirleyici kıstaslar arasındadır. Bu noktada haklarını bilen vatandaşlar yanında yetkilerinin çerçevesini iyi bilen adaylar da gereklidir. Aksi halde kuşatılmış bir mevzuat ve siyaset ortamında yerel demokrasi, kamu hizmeti vaatleri ancak bir nutuk düzeyinde kalabilme tehlikesi barındıracaktır. Zira Cumhurbaşkanı, oyunuzu bize verin, hizmeti alın derken, genel politikanızı kanunlar yoluyla belirleme yetkisine sahibiz, sizin mali kaynaklarınız merkezden geliyor, kamu hizmetlerini sunacağınız esasları yine kanunlara biz belirliyoruz ve üstüne yoğun bir vesayet yetkimiz var diyor. Daha doğrusu mevzuatta idari vesayet eliyle müdahale edebildiği alanlarda idari vesayeti kullandırmayın, bizi bu yükten kurtarın diyor. Teslimiyet eksenli merkez-yerel bütünleşmesi çağrısı esas olarak bu.
Anayasa’nın rafa kalktığı günleri yaşıyoruz, her yaşanan olay işimizi zorlaştırsa da, uluslararası sözleşmelerden bahsetmek fantastik bir hal alsa da yine de birilerinin hukuka dair bir şeyler söylemeye devam etmesi gerekiyor. 2017 yılındaki Anayasa değişikliği ile birlikte mevzuat değişiklikleri veya yeni çıkan tüm mevzuatlar yönetimin daha merkezden yapılması anlayışı doğrultusunda düzenleniyor, düzenlendi. Yerel yönetimlerin yetkilerine dair mevzuatlarda da bu böyle oldu elbette. Türkiye’nin, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na hala imzacı olmasıyla birlikte bu durumu nasıl değerlendirmek gerekir?
Özerklik Şartı’nın 1 Nisan 2023’te Türkiye’deki yürürlüğünün 30. yılıydı. 30 yıldır yürürlükte olan, sürekli gündeme gelen ama bir taraftan da dikkate de alınmayan, göz ardı edilen bir uluslararası sözleşmedir Özerklik Şartı. Hâlihazırda 30 yılda “bu bir sözleşme mi, tavsiye mi, bağlayıcı mı?” kısmında dahi anlaşamadık Türkiye’de. Ve işin üzücü tarafı, sözleşmeyi vatandaşların, toplumun, siyasetçilerin idrak edememesinden ziyade yargısal makamlarda dahi sözleşmenin normlar hiyerarşisindeki yeri, doğrudan uygulanma -kendiliğinden uygulanma arasındaki farka dair bir hukuk yetkinliğinin halen gelişememesi. Özerklik kelimesine duyulan ilgi ya da öfke, Türkçe çevirisi olan bir metnin okunup anlaşılmasının, uygulamasının araştırılmasının önündeki halen en büyük engel. Ya sev ya terk et gibi bir duygusallıkla bakılan bir metin Özerklik Şartı bence hala. Oysa 35 yıldır Avrupa Konseyi’nde, 30 yıldır Türkiye’de yürürlükte olan bu metin, ne muhteşem bir özerklik güvencesi sunuyor ne de tepki duyulduğu çerçeveyi zorluyor.
Netice itibarıyla bu bir uluslararası sözleşme ve Anayasa’nın 90. maddesi çerçevesinde bağlayıcı bir metin. Hatta tepkiyi büyütmek pahasına şöyle söyleyeyim: bu sözleşme sadece 90. madde anlamında usulüne göre yürürlüğe girmiş ve kanun hükmünde bir metin olmasının ötesinde, 90. maddenin son fıkrasındaki temel haklara ilişkin bir sözleşmedir. Çünkü Özerklik Şartı’nda sadece yerel yönetimlerin merkezi yönetime karşı güvenceleri yoktur; yerelde yaşayanların kamusal çıkarları, karar alma süreçlerine katılım hakları da düzenleniyor. Dahası 2009 tarihli yerel yaşama katılım haklarına ilişkin bir ek protokolü var. Türkiye imzalamadı bu protokolü ama imzalayan ülkeler sonrasında protokol yürürlüğe girdi. Hem sözleşme hem protokol birlikte, bir yerel demokrasi ekseni sunuyor. 2009 numaralı protokolün yazılış amacı, İHAS’ın 1. No’lu Protokolünün 3. Maddesinde öngörülen seçimler ve demokrasi anlayışının sınırlılığının yarattığı kısıntıyı gidermek olarak açıklanmıştır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, yakın zamanlı kararlarında Özerklik Şartı’nın güvencelerinin uygulanmasının ilgili ülkedeki yerel düzeydeki problemleri çözebileceğine dair yorumlar yapmaya ve Özerklik Şartını uygulanacak hukuk kapsamında İHAS yanında ele almaya başladı. Buradan yola çıktığımızda Özerklik Şartı, yerel yönetimlerin niteliğine uygun temel hakları ve yerel düzeyde temel hakları düzenlemektedir ve Türkiye bakımından 90. maddenin son fıkrası bağlamında temel haklara ilişkin bir sözleşmedir aslında. İnsan Hakları Sözleşmesi ile ya da İşkenceye Karşı Sözleşme ile aynı düzeyde değil belki ama içerik itibariyle 90. maddenin son fıkrası kapsamına girebilecek bir nitelikte. Fakat dediğim gibi totalci bir yaklaşımla ele alınma refleksi yüzünden bu sözleşmenin 46 Avrupa Konseyi üyesi ülkede uygulamasını, gidişatını, sorunlarını hukukçularla dahi objektif bir zeminde konuşabilmek mucize gibi bir şey. Geçen yıllarda İçişleri Bakanlığından bir müfettiş bu konudaki doktora tezimi okuyup Şart üzerine bir makale yazmıştı. Yazının hukuki zeminine, akademik kalitesine dair çokça sorun olsa da, bu bile bir heyecan vesileydi. Bunlar olabilmeli.
Türkiye 1993’te taraf oldu sözleşmeye ve yürürlüğü de devam ediyor. Peki, Özerklik Şartı tam olarak nedir ve Türkiye açısından bu 30 yıl nasıl geçti?
Özerklik Şartı; seçimle gelen yerel yönetim organlarının, kendi kararları doğrultusunda mahalli müşterek işlerin önemli bir kısmına karar verme, bunları yönetme hakkı ve kapasitesi olarak özerklik tanımı yapıyor ve sözleşmenin hem İngilizce hem Fransızca metninde özerklik hak ve kapasite olarak tanımlanıyor. Türkiye zemininde yıllardır süren bir “kamu tüzel kişilerin hakları var mı?” tartışması var ama sözleşme yerel yönetimlerin özerklik hakkı kavramını kullanıyor. Dolayısıyla bir taraftan dokunulmayacak bir icrai karar alma serbestisi yaratıyor ama öbür taraftan da bir kapasite alanı yarattığı için bizim insan hakları alanında kullandığımız negatif edimler ve pozitif edimler terminolojisini kazandırıyor. Buradaki yerel işlerin kanunla tespit edilmesi esas. Bu serbesti alanının yerel yönetimlere ne kapasitelerini aşacak bir görevler demeti sağlaması bekleniyor ne de onları işlevsizleştirecek kadar sembolik yetkilerle sınırlı olması isteniyor. Yani mali kapasite ya da personel kapasitesi olmadan verilen genel bir yetkiyi kabul etmiyor özerklik.
Yerel yönetimlere ilişkin düzenlemenin arkasından bir de yerel halkın konumuna ilişkin olarak dediği şey şu, yerel özerkliği kullanacak olan, seçimle gelen yerel yönetim organlarıdır. Ancak bu hiçbir şekilde halkın görüşlerine başvuruyu- örneğin yerel meclisler oluşturmak suretiyle onlara danışma- dışlamak anlamına gelmez. Şartın 3. Maddesi bunu kurala bağlar. Zira yerel yönetim organlarının yerel halkın kamusal çıkarlarından bağımsız bir çıkarı yoktur der Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi. Bir hak olarak özerkliği somutlaştıran birçok düzenleme var Şart ’ta: merkez-yerel ilişkileri; yereldeki sınır değişikliklerinde halka danışma; yerel yönetim organlarının güvenceleri; statü güvenceleri; yerel yönetimlerin personeli de dâhil olmak üzere iç örgütlenmesini belirlenmesine dair güvenceler; idari vesayetin sınırlılığı, mali kaynaklarının nereden geleceği; örgütlenme hakları yani ulusal, uluslararası birliklere katılma hakları; etkili başvuru hakkı gibi. Yerel yönetimlere özgü hakların her birini tanımlamış durumda sözleşme.
“bu 30 yıllık zaman içerisinde sürekli gündeme getirilen hususlardan bir tanesi, idari vesayetin devamlı büyümesi, derinleşmesi ve öngörülebilirliğinin olmaması.”
Türkiye açısından bu Şart’a uyumun değerlendirilmesi ise 1997’den beri devam eden bir süreç. Yerel Bölgesel Yönetimler Kongresi, örneğin bir şikâyet alırsa olgu incelemesi diye bir usul üzerinden o şikâyete ilişkin inceleme yapıyor. Mesela yerel yönetim organlarının görevden uzaklaştırılmasına dair belediyelerden şikâyet gittiğinde olgu incelemesi dediğimiz bu usul izlenebiliyor ve raporlanıyor. Şart’ın uygulanmasına dair bütüncül yerel demokrasi raporları var; her bir maddeye ilişkin ‘geçmişten bugüne bu ülkede neler yapılmış?’, ‘gündemdeki mevcut problemler neler?’ ve ‘nihayetinde yapılması gerekenler neler?’ bunlara dair bu raporlar. Bunların yanında bir de 2000’lerden itibaren, verdiği raporlara uyulup uyulmadığına dair post-monitoring dediğimiz bir uyum denetimi sürecini yürütüyor. Türkiye ile ilgili ilk rapor 1997’de çıkmış, son rapor da 2022’de çıktı. 1997 ile 2022 yılları arasında sürekli olarak gündeme gelen bazı problemlerimiz var. Mesela bu 30 yıllık zaman içerisinde sürekli gündeme getirilen hususlardan bir tanesi, idari vesayetin devamlı büyümesi, derinleşmesi ve öngörülebilirliğinin olmaması. Bir diğer husus, yerel yönetimlerin yetki alanlarına idari vesayet yoluyla sürekli olarak müdahale edilmesi. Bir diğer husus görevden uzaklaştırmalarda yargısal karar esası yerine İçişleri Bakanlığı yani yürütmenin etkisi. Daha birçok başlık tabii var ancak bunlar öne çıkan konular.
En son Şartın 30. yılı için yazdığım bir bilanço makalesinde bir ayrım yapmıştım, biraz bunu açıklamak isterim. 1993’te Şart’ın yürürlüğe girmesinden başlayan 2011’e kadar devam eden süreçte Özerklik Şartı’na uyum sloganıyla, yerel yönetim yasalarının yapılması ya da bir kamu yönetimi reformunun gündeme getirilmesi hususları söz konusuyken, 2011 sonrasında merkezi alanda yürütmenin güçlenmesine paralel olarak yerel yönetimler alanında etkisini doğurabilecek bazı gelişmeler oldu. Özellikle 2011’de Bakanlar Kurulu’na kararnameler yoluyla düzenleme yetkisi veren bir yetki kanunu olan 6223 sayılı kanun çıkarıldı ve burada Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın kuruluşu çok önemli bir aşama oldu. 2011 sonrası nasıl yürütme organı diğer erkler aleyhine güçlendiyse, bu güçlenme yerel yönetimler alanında da daha çok vesayet olarak etkisini gösterdi. Yani 1993-2011 arasıyla 2011’den bugüne doğru Özerklik Şartı’yla uyum ya da Özerklik Şartı’ndan sapmayı ayırabilecek durumdayız. 2011 sonrasında Şart gündeminden bir tür kopuş var diyebiliriz. 6360 sayılı Büyükşehir Yasası’nın kabulüyle beraber yerelde merkezileşme büyükşehir eksenli gerçekleşti. Büyükşehirler, 1980 sonrası kapitalizmin kentsel düzeyde ekonomik ağları kontrol edebilme amacıyla yerel kontrol merkezleri olarak tasarlanmış, global piyasaya eklemlenme kapasitesi yüksek olan küresel şehir olgusunun yansımasıdır. Türkiye ve Özerklik Şartına taraf olan diğer ülkeler de bu gündemden uzak değildir. Özerklik Şartında bu birimlere yönelik bir düzenleme olmasa da, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi büyükşehirlerdeki ekonomik ağların karar alma süreçlerini piyasa dinamiklerine endekslemesi nedeniyle eleştiren bir raporu geçtiğimiz yıllarda kaleme almıştır.
Şart gündeminden kopuşta 2016-2018 arası OHAL döneminde kabul edilen KHK’lerle yerel yönetim yasalarına ve Anayasa’ya aykırı olarak yapılan müdahaleleri eklemek gerek. Özellikle merkezden yerel yönetici atama usulü yani kayyum sistemi dediğimiz sistemin kabulü, Özerklik Şartı’nın gündeminden kopuşta önemli bir aşamadır.
2011 yılındaki rapora baktığımızda çok net bir tespiti var Kongre’nin: Türkiye’de yerel yönetimlerin yetki azlığı sorunu yok, daha çok merkez-yerel arasında yetki karmaşası var ve hatta sayılan yetkiler mali kaynağı yeterli olmayan belediyeler açısından korkutucu dahi olabilir. Bu rapor, genel yetki kuralının salık verilmediği ilk rapor olabilir. Bunda 2008 ekonomik krizi sonrasında Avrupa ülkelerinde de genel yetki kuralının bütçe disiplini nedeniyle terki de etkilidir diyebiliriz. Öte yandan raporda yer alan, hak ve kapasite olarak özerkliği Türkiye’deki yerel yönetimler arasında tam manasıyla kullanabilen yegane birim büyükşehirlerdir tespiti de önemlidir. Diğerleri merkezi yönetimin kaynaklarına muhtaç şekilde Şarttaki güvencelerden tam manasıyla yararlanamamaktadır. Yerel yönetimler arasında büyükşehirlerin öne çıkarılması eleştirilen hususlardan bir tanesiydi ve dedikleri şey şuydu, yerel yönetimlerin yetkiye ihtiyacı varsa bunu diğer yerel yönetimlerin alanından çekmek yerine, merkezi idareden yerele yetki aktarılsın.
Bu aşamada bir de 2018 raporundan bir bahsedeyim. 2018 raporu, OHAL uygulamalarına dair giden şikayetler üzerine yapılan bir olgu incelemesinin üzerine yazıldı. Önceki raporlarda Anayasa’nın açıkça özerklikten bahsetmemesi, İçişleri Bakanlığı’na tanınan geçici görevden uzaklaştırma yetkisi, bunların Şartla uyumu ve dolayısıyla Anayasa’nın öngördüğü idari vesayet sisteminin Şartla çatışmasından bahsediyordu. 2018 raporunda Kongre, merkezden atamalar/kayyum atamaları suretiyle yerel yönetimlerin özerkliğine müdahalenin Şart’tan önce Türkiye Cumhuriyeti anayasasına aykırı olduğunu söyledi. Dolayısıyla tartışma, “Anayasa ile Şart uyumlu yorumlanabilir ama uygulama her ikisine de aykırı noktasına geldi.
“bu kadar yetkinin, bu kadar gündemin, kamu hizmeti görevinin sorumluluğundaki yerel yönetimlerin özerkliğinin korunması için bir başvuru yolu oluşturmanız gerekiyor…”
2022 raporunda daha önceki raporlardaki sorunlu hususlar devam etti. Önemli hususlardan bir tanesi, büyükşehir belediyeleri ile diğer belediyeler arasındaki farklı hukuk rejimi nedeniyle Türkiye’de asimetrik/ dengesiz bir yerinden yönetim modelinin ortaya çıktığının tespitidir. Bunun da aslında ülkenin üniter teritoryal örgütlenmesiyle çeliştiğinin belirtilmesidir. Daha önce de aralıklarla gündeme getirilen bir başka husus daha kapsamlı bir şekilde bu raporda ele alındı ve dendi ki, yerel yönetimlerin özerkliğini koruyacak bir yargısal başvuru mekanizması, etkili bir mekanizma Türkiye’de yok. Şart’ın 11. Maddesinde özerkliğin ve unsurlarının korunması için etkili başvuru hakkından bahseder. Türkiye’nin bu maddeye koyduğu bir çekincesi var ama eğer iç hukukta doğrudan, dolaylı ya da fiili olarak işleyen bir mekanizma varsa Kongre çekince olsa bile bu maddeleri Şart’a uyum bağlamında değerlendirebiliyor. Türkiye bakımından Kongre, yerel yönetimlerin yargısal başvuru araçlarının olmadığının tespitini yaptı. Örneğin Anayasa Mahkemesi’ne başvuramamalarını ya da yerel yönetimlerin özerkliğinin korunması için başka bir doğrudan yargısal başvuru yolunun olmamasını artık bir problem olarak gördüğünü söyledi. Anayasa Mahkemesi’nin, önüne gelen davalarda Özerklik Şartı’nı herhangi bir şekilde (doğrudan ya da dolaylı) bir kaynak/ölçü norm olarak kullanmamasını eleştirdi. Yeni yerel yönetim yasalarının kabul edildiği 2000’li yıllarda Anayasa Mahkemesi’nin “yerinden yönetimi somutlaştıran şey özerkliktir” ifadesini kullandığı kararları vardı. Anayasa Mahkemesi özellikle 2011 sonrasında önüne gelen norm denetimi başvurularında 90. madde dolayısıyla Özerklik Şartı’na atıfla yapılan anayasaya aykırılık savunularını dikkate almadı. Anayasa ekseninde değerlendirme yaptı ve yasamanın takdir yetkisi argümanına dayanarak da birçok düzenlemeyi Anayasa’ya uygun buldu. Kongre’nin dediği, yerel yönetimlerin bu kadar öne çıktığı bir zeminde doğrudan bir başvuru yolunun oluşturulması gereğidir. Biliyorsunuz yerel yönetimler bizde soyut norm denetimine başvuramıyorlar, bireysel başvuruya gidemiyorlar. Çünkü kanundan kaynaklanan açık bir yasak var ve AYM önüne gelen başvurularda da her seferinde kişi yönünden kabul edilemezlik kararı verdi. Ancak somut norm denetimi yolunu kullanabiliyorlar, yani bir dava sırasında, uygulanacak olan kuralın Anayasa’ya aykırılığını ileri sürerek mahkemeden talepte bulunacaklar mahkeme de bu inceleme talebini ciddi bulursa Anayasa Mahkemesi’nin önüne getirecek. Bu yolla Anayasa Mahkemesi’ne erişebilen bir yerel yönetim var mı derseniz bir tane örnek bulmuştum. 6360 sayılı Kanunla, İl özel İdareleri kaldırıldıktan sonra il özel idarelerinin mal varlığının hangi makamlara devredileceğine dair bir düzenleme yapılmıştı. Buna göre valinin başkanlığında bir komisyon değerlendirme yaparak buna karar verecekti. aktardılar ama kaynakları devrettiler. İzmir Büyükşehir Belediyesi, görevlerin kendisine devredilirken kaynakların Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı’na devrini dava etmiş ve konu somut norm denetimi yoluyla AYM’ye taşınmış. Mahkeme çok kötü gerekçesi olan, adeta yerinden yönetimden bihaber bir gerekçe ile düzenlemeyi Anayasa’ya uygun bulmuştu. Ama yine de yerel yönetimlerin Anayasa Mahkemesi’ne ulaşması açısından işte bir tane örnek var elimizde. Özerkliğin yargı yoluyla korunması amacıyla doğrudan bir başvuru usulü, Özerklik Şartı’na taraf olan üniter devletlerde dahi var aslında. Örneğin nispeten iyi örnekler olarak Çek Cumhuriyeti, Slovenya, Estonya anılabilir. Özetle bu kadar yetkinin, bu kadar gündemin, kamu hizmeti görevinin altında özerkliğin korunması için bir başvuru yolu oluşturmanız gerekiyor dedi Kongre, Türkiye’ye.
Bir de az önce bir çekinceden bahsetmiştiniz, Türkiye’nin bu Şart’a koyduğu diğer çekincelere de kısaca değinebilir misiniz?
Çekinceler meselesi aralıklarla gündeme getirilen bir husus. Türkiye’nin 1993’te taraf olurken çekincesi olduğu şeylere düzenlemelere baktığımızda, bu çekincelerin bir kısmının aslında ulusal hukukta, Anayasa hükümleri ve yerel yönetim mevzuatındaki düzenlemelerle işlevsiz kaldığını söylemek mümkün. İdari vesayet yetkisinin orantılılığına çekince koyulmuş 8. maddede ama zaten Anayasa’nın 127. maddesi idari vesayete dair bir sınırlama öngörüyor. Yerel yönetimlerin örgütlenmesi, uluslararası işbirliği ya da yerel yönetim derneklerine üyelik konusundaki çekinceyi söyleyebilirim. Bu konuya ilişkin özel bir kanun var ama bizim çekincemiz duruyor. O yüzden bu çekinceler meselesinde uygulamaya ve mevzuata da bakarak bir gündem yürütmek faydalı olacaktır. Örneğin yerel yönetimlerin iç örgütlenmesine karar vermesinde çekince var. Belediyelerin gerekli komisyon, kurul ya da birimleri kurabilmesi, kendi personelini istihdam etmesi gibi hususlar buraya dahil. Bu konuda aslında belediye kanununda düzenlemeler var. Fakat iç siyasetteki gelişmeler, özerklik alanında geriye gidiş yaratabiliyor. 2019 seçimleri sonrasında Ankara ve İstanbul’da belediye başkanlarının belediye şirketlerine yönetici ataması meselesinde gündeme gelmişti iç örgütlenme meselesi. Zira belediye şirketlerine yönetici ataması yapılması için belediye meclisinin onayı gerekir şeklinde bir genelge çıkarılmıştı. Yerel mahkeme, konu belediye başkanının yetkisinde dedikten sonra dosya Danıştay’a gitti ve Danıştay yakın zamanda belediye meclislerinin onayının alınmasının zorunlu olduğu yönünde bir karar verdi. Demem o ki bu konuda bir çekince vardı, arkasından ulusal hukukta bir ilerleme oldu ama şimdi de uygulamadan kaynaklı bir geriye gidiş var. Özerkliğin bu anlamda dondurulmuş bir alan olmadığını da gösteren bir örnek bu. Hiç ilerleme olmayan çekinceler ise yerel yönetimlerin sınırlarının değişmesi, birleşme ya da katılmalarda yerel halka ve yerel yönetimlere önceden danışılması kuralına getirilen çekince ile yerel yönetimlere yeni görevler verilmeden ya da mali özerkliğe müdahale eden uygulamalar yapılmadan önce ve uygun yöntemlerle danışılması güvenceleridir. Yukarıdan bu yana anlattığımız merkezileşme nedeniyle yakın zamanda bu çekincelere dair hukuken ya da uygulama olarak bir gelişme olacağını söylemek de mümkün değildir.
